La jurisprudencia administrativa reciente muestra dos ámbitos especialmente relevantes para comprender el alcance de las decisiones de la Contraloría General de la República: la protección de la confianza legítima de quienes trabajan para el Estado y el control de legalidad de actuaciones vinculadas con permisos de edificación, construcciones rurales y planificación territorial.
En ambos casos aparece una tensión central entre la seguridad jurídica de los particulares, la estabilidad de las situaciones creadas por actuaciones administrativas previas y la potestad de los órganos públicos para corregir interpretaciones, fiscalizar el cumplimiento normativo y exigir que los proyectos se ajusten a la legislación urbanística y ambiental.
El control de la Contraloría sobre actuaciones administrativas relacionadas con la construcción
El municipio expuso que dicha instrucción carecía de motivación y fue emitida en el marco de una reclamación interpuesta contra el acta de observaciones formulada por la DOM, esto es, antes de que se rechazara formalmente el permiso de edificación, por lo que no se configuraba la hipótesis prevista en el artículo 118 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones para la procedencia de ese tipo de reclamaciones.
Añadió que la construcción autorizada se emplazaría en un área de riesgo definida en el Plan Regulador Intercomunal Villarrica-Pucón y que, además, no contaría con las autorizaciones exigidas por el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, pese a ubicarse en área rural.
Por su parte, el propietario del inmueble objeto de la solicitud, acompañó diversos antecedentes de la tramitación y pidió que la Contraloría se abstuviera de conocer la presentación municipal, indicando que el 10 de junio de 2025 la DOM otorgó el permiso de edificación de obra nueva, que autoriza dos unidades habitacionales y una casa de botes.
En subsidio, formuló consideraciones sobre la legalidad del permiso y solicitó que se ratificara lo instruido por la SEREMI.
Recabados los antecedentes, informaron sobre la materia la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, la SEREMI de Vivienda y Urbanismo de La Araucanía y la Municipalidad de Pucón.
Sin perjuicio de ello, la Contraloría estimó pertinente precisar, en concordancia con lo informado por la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, que las actas de observaciones emitidas por las Direcciones de Obras Municipales no son susceptibles de impugnación ante las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo, por cuanto no constituyen actos administrativos terminales.
Actos terminales y actos intermedios en los procedimientos administrativos
La distinción entre actos terminales y actos intermedios resulta determinante para establecer si una actuación administrativa puede ser impugnada y cuál es el órgano competente para conocer de una reclamación.
En un procedimiento de edificación, el acta de observaciones emitida por una Dirección de Obras Municipales forma parte de la tramitación y permite identificar los aspectos que deben ser corregidos o complementados antes de adoptar una decisión definitiva.
Por esa razón, la Contraloría estimó que las actas de observaciones no constituyen actos administrativos terminales y, por tanto, no son susceptibles de impugnación ante las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo.
El municipio sostuvo que la reclamación había sido deducida antes de que se rechazara formalmente el permiso de edificación. De acuerdo con esa posición, todavía no se habría configurado la hipótesis contemplada en el artículo 118 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
La existencia de un permiso de edificación posterior también fue considerada en el análisis, pues el propietario indicó que la DOM había otorgado el permiso de edificación de obra nueva el 10 de junio de 2025.
Ese permiso autoriza dos unidades habitacionales y una casa de botes, aunque la autorización no libera a los interesados del cumplimiento de las demás exigencias legales.
Construcciones en predios rurales y aplicación del artículo 55
La Contraloría recordó que el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones prohíbe, en general, abrir calles, formar poblaciones o levantar construcciones fuera de los límites urbanos.
La regla adquiere especial importancia cuando se pretende ejecutar proyectos habitacionales en predios rurales, áreas restringidas o sectores sujetos a protección ambiental y paisajística.
La aplicación del artículo 55 no puede analizarse de manera aislada, ya que debe relacionarse con los instrumentos de planificación territorial, las restricciones ambientales y las autorizaciones sectoriales exigibles para cada proyecto.
En el caso analizado, la construcción autorizada se emplazaría en un área de riesgo definida en el Plan Regulador Intercomunal Villarrica-Pucón.
Además, el municipio sostuvo que el proyecto no contaría con las autorizaciones exigidas por el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, pese a ubicarse en área rural.
El órgano contralor estimó procedente autorizar la vivienda del propietario en predios rurales de Colina, debido a que actuaciones previas de organismos públicos admitían el uso residencial y llevaron a la ejecución del proyecto y a la venta de terrenos a terceros de buena fe.
La decisión no exime del cumplimiento de las demás exigencias urbanísticas y ambientales.
Confianza legítima y seguridad jurídica en proyectos inmobiliarios
La decisión se adoptó por razones de seguridad y certeza jurídica, debido a que distintas actuaciones de organismos públicos habían señalado inicialmente que era posible construir una vivienda en esos terrenos.
El caso comenzó con una presentación realizada por una inmobiliaria.
La empresa compró los predios para desarrollar un proyecto de venta de parcelas a particulares.
Sobre la base de ese criterio, la inmobiliaria comenzó a habilitar los predios.
Realizó trabajos de limpieza, despejó caminos interiores, construyó pozos profundos y demarcó las parcelas.
Las actuaciones previas de la Administración influyeron, de este modo, en las decisiones económicas adoptadas por la empresa y por los terceros que adquirieron los terrenos.
Sin embargo, la autoridad cambió después su interpretación sobre la posibilidad de construir viviendas en las Áreas de Preservación Ecológica.
El problema surgió después del dictamen emitido por la Contraloría en 2022, cuando la Administración cambió su interpretación.
La Contraloría también tuvo presente un dictamen de 2022, en el que había concluido que el artículo 55 no podía aplicarse sin considerar las restricciones del Plan Regulador para las Áreas de Preservación Ecológica.
La cuestión jurídica consistió en determinar cómo debía equilibrarse el cumplimiento de las restricciones urbanísticas con la confianza generada por certificados, informes y actuaciones previas de organismos públicos.
Áreas de Preservación Ecológica y planificación territorial
Por su parte, el Plan Regulador Metropolitano de Santiago establece que las Áreas de Preservación Ecológica deben mantenerse en estado natural para proteger el medioambiente y el paisaje.
Esta regulación limita las posibilidades de urbanización y construcción en esos territorios, incluso cuando existan actuaciones administrativas anteriores que hayan reconocido o permitido determinados usos.
La protección del medioambiente y del paisaje constituye una consideración esencial al examinar proyectos habitacionales en áreas rurales o ambientalmente restringidas.
La autorización concedida en el caso de los predios rurales de Colina no elimina las restricciones derivadas del Plan Regulador Metropolitano de Santiago ni las obligaciones ambientales aplicables.
La autorización no libera a los interesados del cumplimiento de las demás exigencias legales.
La decisión tampoco implica que cualquier proyecto situado fuera de los límites urbanos pueda ejecutarse por el solo hecho de contar con antecedentes administrativos favorables.
La procedencia de una construcción depende de la situación concreta del predio, de la normativa territorial aplicable, de las autorizaciones sectoriales y de la forma en que las actuaciones previas de los organismos públicos hayan influido en la conducta de los interesados.
Antecedentes de los terrenos y certificados de informaciones previas
Al revisar los antecedentes concretos, el organismo comprobó que los terrenos provenían de la subdivisión del predio denominado “Resto Fundo Parrón de Guay-Guay”.
La Dirección de Obras Municipales de Colina también había emitido diversos Certificados de Informaciones Previas.
De acuerdo con esos certificados, en el Área Restringida o Excluida al Desarrollo Urbano podía construirse una vivienda cuya superficie no superara el 10% del tamaño del terreno.
| Antecedente | Contenido |
|---|---|
| Predio de origen | “Resto Fundo Parrón de Guay-Guay” |
| Documento municipal | Certificados de Informaciones Previas |
| Área territorial | Área Restringida o Excluida al Desarrollo Urbano |
| Límite indicado | Una vivienda cuya superficie no superara el 10% del tamaño del terreno |
| Restricción ambiental | Áreas de Preservación Ecológica deben mantenerse en estado natural |
Los certificados de informaciones previas desempeñaron un papel relevante porque proporcionaron antecedentes concretos sobre las condiciones urbanísticas aplicables a los terrenos.
La existencia de esos certificados no significaba que quedaran eliminadas todas las exigencias legales, pero sí podía generar una expectativa razonable en quienes adoptaron decisiones patrimoniales confiando en la información entregada por la Administración.
La confianza legítima en la actuación de la Administración
En el último tiempo, la jurisprudencia y la normativa administrativa había tenido avances significativos en la aplicación del principio de «confianza legítima» en el régimen de contratas de los funcionarios públicos en distintos servicios públicos del estado.
El principio también puede adquirir relevancia cuando particulares, empresas o terceros de buena fe organizan su conducta sobre la base de actos, certificados, autorizaciones o interpretaciones sostenidas por organismos públicos.
Debemos recordar que el plazo máximo para notificar no renovaciones o términos de contratas, por regla general es el día 28 de noviembre de cada año.
En principio sobre la confianza legitima, que a la fecha se encontraba consagrado en numerosos dictámenes de la CGR y en fallos judiciales que lo avalaban, busca en un principio otorgar cierta estabilidad laboral a los funcionarios del Estado contratados bajo esta modalidad denominada “contrata” la cual, por su propia definición legal, es esencialmente temporal.
Sin embargo, el fundamento general del principio se relaciona con la protección de las expectativas razonables que la Administración genera mediante su conducta constante y coherente.
Esto permite conectar la confianza legítima de los funcionarios públicos con los casos urbanísticos en que actuaciones administrativas previas influyeron en la ejecución de proyectos o en la adquisición de terrenos por terceros de buena fe.
La confianza legítima en el régimen de contratas
Los dictámenes N° 6400 del año 2018 y N° 156769 del año 2021 de la CGR establecieron una interpretación que beneficiaba a los funcionarios a contrata en términos de confianza legítima.
La CGR había decidido que, en aquellos casos donde se produjeran continuas renovaciones de la contrata de un funcionario, por un lapso superior a los 2 años, este podría desarrollar una expectativa razonable de continuidad en su empleo y a esto es propiamente tal, lo que llamamos “confianza legitima”.
La Corte Suprema se sumó a esta interpretación, indicando en fallos como el Rol N° 15.122-2018 que dos años de renovación eran suficientes para que un trabajador a contrata invocara la «confianza legítima» y esperara la renovación de su contrato.
“Tercero: Que, como se ha resuelto reiteradamente por la Corte, si una relación a contrata excede los dos años se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.884.”
Esta postura respondía a una lógica necesidad de proporcionar estabilidad en empleos donde los funcionarios estaban sujetos a renovaciones anuales y que, en la práctica, hace años habían dejado de ser meramente empleos transitorios, convirtiéndose en verdaderos contratos indefinidos si los comparamos con el mundo privado.
Además, en 2021, la CGR reforzó este criterio, estableciendo una serie extra de requisitos, señalando incluso que la falta de renovación sin justificación fundamentada podría considerarse un acto arbitrario, generando una jurisprudencia que favorecía la protección de los derechos de estos trabajadores a contrata, que por ley, son contrataciones meramente temporales y a plazo fijo.
Esto, además, podríamos contrastarlo con autores como Jorge Bermúdez Soto que ha señalado que el principio de protección de la confianza legítima ampara al ciudadano frente a la Administración Pública, la cual, al haber actuado de una determinada manera, se espera que continúe haciéndolo bajo circunstancias similares.
El cambio de criterio de la Corte Suprema
La consolidación del criterio por parte del máximo tribunal fue breve, pues en 2022 la Corte Suprema inició un cambio sustancial al revisar nuevamente el tiempo mínimo para la configuración de la confianza legítima en los empleados públicos a contrata.
Este cambio de criterio se plasmó en el fallo Rol N° 26.112-2023 y otros fallos consecutivos en 2023 (Roles N° 26.131, 26.279, 26.301).
En estas sentencias, la Corte estableció que el lapso requerido para invocar la confianza legítima debía extenderse a cinco años de renovación continua.
«En busca de un criterio unificador, esta Corte ha considerado establecer el plazo de cinco años, que se estima es un periodo prudente para que la Administración evalúe íntegramente no sólo el desempeño del funcionario sino que, además, estudie la necesidad de seguir contando con el cargo que sirve la persona.»
«El principio de confianza legítima opera después de cinco años de servir en la modalidad de contrata, por lo que no se configura actuar ilegal o arbitrario si la desvinculación, por razones justificadas, se produce antes del quinquenio.»
La Corte fundamentó este cambio drástico de postura, el cual incremento en más del doble el tiempo previamente establecido, argumentando que cinco años representan un periodo prudente para que la Administración evalúe adecuadamente el desempeño del funcionario y determine la necesidad del cargo.
Esta modificación generó un cambio sustancial respecto de los fallos previos y estableció un criterio de estabilidad más restrictivo, afectando así la protección de los derechos de los funcionarios que esperaban seguridad laboral tras dos años de servicio.
«La jurisprudencia ha referido que, si bien la Administración está revestida de facultades regladas y discrecionales, lo relevante es que, incluso al hacer uso de las últimas potestades, no sólo debe existir una norma expresa que la consagre ante precisos supuestos de hecho, sino que además, de igual forma tal facultad está sujeta a los límites que determina su control por parte de la judicatura.»
| Etapa | Criterio aplicable |
|---|---|
| Dictamen N° 6400 del año 2018 | Reconocimiento de una expectativa razonable tras continuas renovaciones superiores a 2 años |
| Dictamen N° 156769 del año 2021 | “nuevo instructivo sobre confianza legitima en las contratas” |
| Fallo Rol N° 15.122-2018 | Dos años de renovación eran suficientes para invocar la confianza legítima |
| Fallo Rol N° 26.112-2023 | El lapso requerido debía extenderse a cinco años de renovación continua |
| Dictamen Nº 561358 del 6 de noviembre de 2024 | La CGR se abstiene de resolver cuando la materia es litigiosa |
El dictamen de 2024 y la abstención de la Contraloría
El cambio de criterio desde el dictamen Nº 6400 del 2018, el cual se vio respaldado y mucho más aclarado en su fondo por el dictamen N° 156769 denominado “nuevo instructivo sobre confianza legitima en las contratas” de fecha 17 de noviembre de 2021, hasta la nueva postura de la CGR en 2024, la cual, para sorpresa de todos aquellos que nos desempeñamos y enfrentamos a procesos administrativos habitualmente, en la cual, lisa y llanamente la nueva Contralora Nacional se retira del debate, dejando fuera a la contraloría de uno de uno de sus principales debates y lineamientos de los últimos años, simplemente señalando que “el asunto es litigioso” por lo cual, ya no será competencia de la contraloría.
Con el dictamen Nº 561358 del 6 de noviembre de 2024, la CGR marcó un cambio fundamental en su enfoque.
“Ello, toda vez que, por una parte, la pretensión de los recurrentes en este tipo de asuntos es que se declare que a su respecto se ha configurado la confianza legítima, atendido el lapso de su desempeño a contrata, y por otra, que las respectivas entidades públicas han entendido, en contrapartida, que a dichos servidores no les asiste tal protección, dando lugar a una controversia cuya resolución compete a los Tribunales de Justicia, lo cual se confirma, además, por las múltiples acciones jurisdiccionales intentadas y actualmente en curso. De este modo, y teniendo presente lo dispuesto en el citado artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, que impide a esta Entidad Fiscalizadora emitir pronunciamiento en aquellos casos en que se plantea un asunto de naturaleza litigiosa, corresponde que, en lo sucesivo, se abstenga de resolver sobre la apuntada materia.”
Por este último, la nueva Contralora Nacional declaró oficialmente que la cuestión de la confianza legítima en los contratos a contrata había devenido en materia litigiosa, lo que implicaba que la CGR no se pronunciaría en casos donde existiera controversia y la resolución dependiera de una instancia judicial.
Este cambio de postura no solo representa una «salida del juego» por parte de la Contraloría, sino que también establece si no más que una barrera adicional para los funcionarios públicos que deberán recurrir a los tribunales para resolver sus disputas, incrementando la carga judicial, ya sea por medio de la interposición de acciones laborales en los juzgados que al día de hoy se encuentran absolutamente colapsados, o en las Ilustres Cortes de apelaciones, las cuales no tienen un mejor venir en cuanto a la carga laboral y los tiempos de resolución de estas situaciones, desplazando el escenario de la esfera de conocimiento de la administración a la jurisdicción judicial.
En la práctica, este cambio implica que los funcionarios deberán presentar, como ya se señaló, acciones de tutela laboral o recursos de protección para buscar el reconocimiento de su expectativa de continuidad laboral, aumentando los costos y tiempos de resolución para ellos, y sobrecargando un ya cansado sistema judicial.
Discrecionalidad administrativa y límites jurídicos
Y este año 2024, a diferencia de años anteriores, donde la CGR ha buscado establecer mayores límites a las libertades a los jefes superiores de servicios, este año, ha sido lo contrario, una llave abierta a la discrecionalidad que se desconoce cómo se cerrara.
La extensión del plazo de confianza legítima de dos a cinco años por parte de la Corte Suprema y la reciente posición de la CGR, que se abstiene de pronunciarse en relación a la confianza legitima, generan un ambiente de incertidumbre para los funcionarios públicos.
El cambio constante y abrupto de los criterios sobre la confianza legítima en la administración pública deja en claro un cambio hacia posiciones más restrictivas que privilegian la discrecionalidad administrativa sobre la estabilidad de los funcionarios a contrata y en general sobre los funcionarios públicos distintos de la planta.
La jurisprudencia ha referido que, si bien la Administración está revestida de facultades regladas y discrecionales, lo relevante es que, incluso al hacer uso de las últimas potestades, no sólo debe existir una norma expresa que la consagre ante precisos supuestos de hecho, sino que además, de igual forma tal facultad está sujeta a los límites que determina su control por parte de la judicatura.
El hecho de que la Contraloría se abstenga de resolver materias litigiosas no elimina la posibilidad de control judicial sobre las decisiones administrativas ni exime a los órganos públicos de respetar la legalidad, la motivación y los límites de sus potestades.
Funcionarios a honorarios y pérdida de protección administrativa
Una de las repercusiones indirectas más críticas a juicio personal de este dictamen, es la situación de los trabajadores a honorarios, quienes, aunque realizan labores de carácter permanente, no cuentan con el respaldo del régimen de contratas ni están protegidos por la expectativa de confianza legítima propiamente tal.
En el año 2022, el dictamen N° 173171 introdujo un análisis que comenzó a reconocer la realidad laboral de los funcionarios a honorarios, quienes en ciertos casos podrían haber sido considerados bajo el alero de la confianza legítima con respecto a su rol en la administración pública y los servicios profesionales que prestan.
Dando directrices para lo mismo en la administración publica, y dándoles el derecho de poder reclamar ante la contraloría a los funcionarios contratados a honorarios.
Sin embargo, con el dictamen de 2024 y el retiro de la CGR de estas decisiones, los trabajadores a honorarios vuelven a verse desprotegidos.
La omisión de este grupo en el análisis y en las instrucciones de la Contraloría implica que estos trabajadores, a pesar de desempeñar funciones regulares, difícilmente podrán obtener el reconocimiento de una expectativa de continuidad laboral o de un reconocimiento de confianza legitima, quedando expuestos a desvinculaciones sin necesidad de acto administrativo fundado y sin la posibilidad de invocar la confianza legítima en el ámbito judicial.
Provocando y extendiendo los desafíos que enfrentan los trabajadores a contrata y olvidando por otro lado a los trabajadores a honorarios que podrían quedar desprotegidos de esta expectativa.
Por lo anterior, aquello que se busco evitar durante fines del año 2021 y parte del 2022 como eran los gastos excesivos del fisco por intermedio de sus diversas reparticiones públicas y del sin número de municipalidades en las desvinculaciones de trabajadores a honorarios, los cuales devenían en diversas demandas de reconocimiento de relación laboral, nulidad del despido, entre otras tantas acciones por ellos ejercidas, volverán a ver la luz como única solución para estos trabajadores, quienes con este nuevo dictamen, perdieron una herramienta administrativa con la cual contaban, antes de verse obligados a judicializar su situación laboral.
Consecuencias procesales y acceso a la justicia
Esta situación obliga a los funcionarios a recurrir ante los tribunales lo que antes veían directamente en contraloría de manera inclusive personal, hoy deberán hacerlo por intermedio de profesionales letrados, que tengan experiencia en el área administrativa, dificultando aún más su acceso a garantías de continuidad en sus cargos y aumentando los costos propios de un despido, asumiendo ahora además, los eventuales honorarios de abogados.
El desplazamiento de estas controversias desde la esfera administrativa hacia la jurisdicción judicial puede generar mayores tiempos de resolución y un aumento de los costos para quienes buscan cuestionar una desvinculación o solicitar el reconocimiento de una expectativa de continuidad.
En la práctica, los funcionarios deberán evaluar la procedencia de acciones de tutela laboral o recursos de protección para buscar el reconocimiento de su expectativa de continuidad laboral.
Los trabajadores a honorarios, por su parte, pueden verse obligados a recurrir a demandas de reconocimiento de relación laboral, nulidad del despido y otras acciones judiciales vinculadas con la forma en que se desarrolló efectivamente la prestación de servicios.
Relación entre estabilidad funcionaria y seguridad jurídica urbanística
Aunque la confianza legítima se ha desarrollado con especial intensidad en el régimen de contratas, su fundamento también aparece en controversias relacionadas con permisos de edificación y proyectos inmobiliarios.
En ambos ámbitos, la cuestión consiste en determinar qué efectos pueden producir las actuaciones previas de la Administración cuando una persona organiza su conducta confiando razonablemente en ellas.
En materia funcionaria, las renovaciones sucesivas pueden generar una expectativa de continuidad laboral.
En materia urbanística, los certificados de informaciones previas, las instrucciones administrativas y otras actuaciones de organismos públicos pueden influir en la compra de terrenos, la habilitación de predios, la ejecución de obras y la venta a terceros de buena fe.
Sin embargo, la confianza legítima no convierte automáticamente una expectativa en un derecho absoluto ni permite desconocer normas imperativas de planificación territorial, seguridad, protección ambiental o urbanismo.
La decisión sobre los predios rurales de Colina refleja precisamente esa tensión: el organismo tuvo que considerar las restricciones del artículo 55 y del Plan Regulador, pero también las actuaciones previas que habían señalado inicialmente que era posible construir una vivienda en esos terrenos.
La decisión no exime del cumplimiento de las demás exigencias urbanísticas y ambientales.
Implicancias para municipalidades, DOM y desarrolladores
Las municipalidades y las Direcciones de Obras Municipales deben considerar que las actas de observaciones no son actos administrativos terminales.
También deben distinguir entre las observaciones formuladas durante la tramitación y la decisión definitiva sobre la aprobación o rechazo de un permiso de edificación.
La emisión de certificados de informaciones previas debe realizarse de manera coherente con los instrumentos de planificación territorial y con las restricciones urbanísticas y ambientales que recaigan sobre el predio.
Cuando existan cambios de interpretación administrativa, la autoridad debe analizar los efectos que dichos cambios producen sobre quienes actuaron confiando en antecedentes oficiales.
Para los desarrolladores, inmobiliarias y propietarios, la existencia de certificados o pronunciamientos favorables no elimina la necesidad de revisar todas las exigencias legales aplicables al proyecto.
La situación concreta del terreno, su ubicación urbana o rural, las áreas de riesgo, las áreas de preservación ecológica, los instrumentos de planificación y las autorizaciones sectoriales deben ser examinados conjuntamente.
La autorización concedida a una vivienda en predios rurales de Colina se fundó en circunstancias específicas relacionadas con actuaciones previas de organismos públicos, la ejecución del proyecto y la venta de terrenos a terceros de buena fe.
Por ello, el criterio no debe entenderse como una autorización general para construir en áreas rurales o ambientalmente protegidas.
Proyección del panorama jurídico
Los cambios recientes por parte de la nueva Contralora Nacional, como también los cambios que se dieron a partir del año 2022 por parte de la Corte Suprema, alteraran de forma sustancial el panorama para los funcionarios públicos durante el periodo 2024-2025.
La extensión del plazo de dos a cinco años, junto con la abstención de la CGR en asuntos considerados litigiosos, modificó las condiciones en que los funcionarios pueden invocar la confianza legítima.
En cuanto a los funcionarios a honorarios, la ausencia de reconocimiento por parte de la contraloría, reduce cualquier expectativa de continuidad y los deja en una situación de precariedad, pues, aunque cumplen con labores permanentes en muchos casos, su relación contractual no les permite invocar el principio de confianza legítima.
De esta forma, el nuevo criterio administrativo y judicial podría ser interpretado como un retroceso en la protección laboral de quienes sirven al Estado en modalidades distinta de la plante, en especial a honorarios, evidenciando la necesidad de reformas que garanticen la seguridad jurídica y la estabilidad para todos los trabajadores de la administración pública.
Quizás este sea el camino que busca la CGR, el cual se ha señalado por diversos actores a través de los años, buscando legislar y cambiar el sistema de los funcionarios sometidos al estatuto administrativo a uno mixto, provocando que los funcionarios públicos deban verse sometidos al Código del Trabajo.
En el ámbito de la construcción, la discusión seguirá vinculada con la forma en que la Administración debe conciliar la protección ambiental y el cumplimiento de los instrumentos de planificación territorial con la seguridad y certeza jurídica de quienes actuaron sobre la base de información oficial.
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